«Gouvernance mondiale»
Jacquet. P et al., C. d’Analyse Economique, Paris, Octobre 2001, 498 p.
1- Ce rapport traite des principes sur la base desquels la mondialisation est (ou n’est pas) gouvernée. Il aborde des questions qui ont fait l’objet de nombreuses controverses, «celle des institutions qui exercent cette fonction de gouvernement global, de leur mandat, et de la manière dont elles en rendent compte, celle des normes qui guident l’action publique internationale, et de la prééminence, voulue ou subie, des normes de l’échange, celle du rôle des États dans le pilotage de cet appareil institutionnel multilatéral».
La problématique de la gouvernance mondiale abordée dans ce rapport, tente une réflexion sur les conditions de la soutenabilité politique de la mondialisation, de son équité et de sa légitimité.
2- Le terme de gouvernance est un néologisme utile, estiment les auteurs du rapport, parce qu’il s’agit de réfléchir à la façon dont l’économie mondiale est gouvernée. Il exprime le problème de base de l’organisation économique internationale: comment gouverner sans gouvernement ?
En effet, dans un monde politiquement divisé en États-nations autonomes, mais interdépendants, un ensemble de principes, de pratiques et d’institutions communes sont de nature à concourir «à la formation de normes collectives qui s’imposent aux États, à la définition des orientations de l’action collective, ou à la fixation de règles directement applicables aux acteurs privés».
Elle repose sur la coopération intergouvernementale ou sur l’action d’institutions multilatérales spécialisées dotées d’instruments propres. Elle s’exerce au niveau mondial, ou par le canal d’organisations régionales. «Elle tient (ou ne tient pas) sa légitimité de la délégation des États, de la ratification des traités par les parlements, de la prise en compte des points de vue exprimés par les différentes représentations des sociétés civiles, dans le cadre du débat démocratique, ou du consensus des communautés professionnelles, mais ne relève d’aucune autorité politique centrale, et ne fait l’objet d’aucune sanction démocratique d’ensemble».
Il s’agit donc de cet appareil de production de normes et d’interventions publiques, par quoi se gouverne l’économie mondiale et, au-delà, de la gestion d’un ensemble d’interdépendances. Trois problématiques croisées se sont fait par conséquent, jour:
+ L’approfondissement de l’interdépendance, qui a conduit au terme générique de mondialisation, avec la poursuite de l’intensification des échanges, la montée en puissance des multinationales, et l’accroissement de la mobilité des capitaux.
+ L’apparition dans les débats de préoccupations nouvelles, ou dont l’intensité s’est accrue, «qu’il s’agisse des normes sociales, de la protection de l’environnement et du réchauffement climatique, de la sécurité des consommateurs et des implications du progrès technique, notamment en ce qui concerne les organismes génétiquement modifiés, ou encore de la criminalité internationale et du blanchiment de l’argent».
+ Enfin la montée en puissance et la radicalisation de mouvements de contestation de la «mondialisation libérale», qui se sont manifestés à l’occasion des grandes rencontres internationales officielles, et «cherchent à dépasser leur diversité, pour définir leur action commune au-delà d’une seule stratégie d’empêchement».
La question des liens entre mondialisation et croissance (ou développement) est l’une des plus controversées qui soit, parce que s’opposent des visions simplistes au gré desquelles l’insertion internationale serait, pour l’une, la garantie du développement, et pour l’autre l’assurance de la paupérisation.
Mais, l’observateur objectif, fait remarquer le rapport, «doit relever que le rattrapage des riches par les pauvres se produit, mais qu’il est soumis à un ensemble de conditions touchant à l’épargne, à l’effort d’éducation, à la qualité des institutions nationales, ou à la distribution du revenu, que beaucoup de pays en développement ne remplissent pas».
En même temps, et de «la même manière que des économies différemment dotées en facteurs de production, gagnent à échanger entre elles des biens et des services, des économies différemment dotées en capital, gagnent à échanger entre elles l’épargne d’aujourd’hui contre le revenu de demain».
3- Par ailleurs, la montée en puissance de la contestation de la mondialisation, à partir de la mobilisation, en 1998, contre la négociation AMI, est certainement l’un des phénomènes marquants de l’actualité internationale. On peut «l’interpréter comme le pendant des difficultés rencontrées par l’action collective au niveau international», note le rapport.
Il est vrai, affirment les auteurs, que la contestation a rendu la tâche plus difficile à des gouvernants engagés dans des discussions délicates, mais «sa légitimité s’est précisément nourrie de l’incapacité de ceux-ci à trouver les réponses aux nouveaux problèmes soulevés par la mondialisation. Les mouvements d’opposition ont pu trouver un nouveau souffle, puisqu’en face, aucun résultat concret ne venait affaiblir la portée de leur critique».
La structuration internationale des mouvements sociaux apparaît comme une conséquence de la mondialisation. Déréglementation et privatisation ont déplacé la frontière du pouvoir entre public et privé. L’accroissement des interdépendances l’a translaté de l’État-nation vers les institutions multilatérales. À ce glissement de pouvoir répond une certaine forme de mobilisation sociale transnationale.
Leur critique porte sur la façon dont la gouvernance globale est mise en oeuvre par les gouvernements et les institutions. Elle touche au fond et à la forme: «gouvernements et institutions internationales sont accusés de polarisation excessive, sur le commerce et les sujets connexes, alors que les opinions publiques se montrent sensibles à d’autres dimensions de la mondialisation (protection de l’environnement, diversité culturelle, différences de normes sociales, blanchiment de l’argent, sécurité alimentaire, etc.)».
Autrement dit, les modalités actuelles de gouvernance sont mises en cause «en raison d’un déficit du politique au niveau mondial qui, en vertu de délégations techniques insuffisamment contrôlées, laisse la bride sur le cou à des institutions technocratiques».
Il convient de rappeler que le mouvement de contestation rassemble aussi bien tiers-mondistes et anti-capitalistes, unis contre le pouvoir des multinationales et la poursuite de la libéralisation, que défenseurs de l’environnement et des droits de l’homme, partisans d’une limitation des mouvements de capitaux, avocats d’une remise de la dette des pays pauvres, etc.
Il s’agit d’une solidarité inter-thématique qui offre aux contestations une cible de plus en plus générale et globale : «les thèmes s’effacent presque pour faire place à un facteur commun jouant le rôle de catalyseur, qui s’incarne dans la contestation de la gouvernance libérale de la mondialisation. Toute réunion internationale devient une cible potentielle, une occasion de rassemblement et de construction de ce mouvement».
La contrepartie, cependant, est que les mouvements peinent à définir ce que pourrait être un projet commun. «La diversité des participants et des thèmes contribue à faire poids, et à donner de la visibilité au mouvement, mais rend aussi l’action collective plus difficile, moins lisible et moins légitime : qui pourrait parler au nom de qui et pour quoi dire ?».
C’est jusqu’à présent le mot d’ordre contestataire, plutôt que la logique revendicative qui a cimenté le mouvement. C’est l’une des raisons pour lesquelles il a naturellement évolué vers une plus grande radicalisation, remarque le rapport.
L’objectif de libre-échange n’est plus l’objectif pertinent: ce qu’il s’agit de négocier, c’est la nature des politiques publiques, «dans des domaines où les défaillances de marché impliquent de se préoccuper des modes de régulation, et entre des pays dont les préférences collectives sont différentes, et se traduisent par des cultures réglementaires très éloignées les unes des autres».
La mondialisation étant gérée par des institutions multilatérales dont les structures de gouvernance sont la plupart du temps, dominées par les pays industrialisés, le problème de la responsabilité démocratique se pose ainsi à deux niveaux: au niveau de la légitimité démocratique d’autorités non élues, qui reçoivent un mandat par délégation publique, et au niveau du lien entre les démocraties nationales et les décisions internationales prises par ces autorités déléguées non élues.
Autrement, devant quels agents ou institutions, les organisations multilatérales doivent être responsables : devant quel public? devant quelles institutions? quel peut être le rôle d’une sanction par les marchés ?
C’est dire que «tant que les résultats produits implicitement ou explicitement par le système de gouvernance mondiale, c’est-à-dire l’ouverture aux échanges, la libéralisation financière, le développement, etc, ne faisaient pas l’objet d’une contestation frontale, la légitimité par l’output suffisait. Dès lors que la mondialisation est critiquée, cette forme de légitimation s’affaiblit, et l’attention se porte sur les procédures».
4- La contestation est d’autant plus légitime que des problèmes globaux (menaces sur l’environnement global, sécurité nucléaire, dégradation des ressources naturelles, croissance de la population mondiale, grands trafics, risques de contamination sanitaire, instabilité des marchés financiers…etc.) sont peu ou prou posées. Ces enjeux devraient témoigner d’une solidarité objective qui transcende les frontières usuelles des États-nations.
Deux conceptions des finalités de la gouvernance internationale coexistent à ce titre. Pour la première, «celle-ci doit essentiellement reposer sur des règles du jeu stables, qui ont pour fonction de coordonner les actions des États et celles des agents économiques, et dont l’idéal est d’être assez claires et universelles, pour qu’il ne soit ni besoin de se préoccuper de leur interprétation, ni de les compléter par une fonction exécutive susceptible d’actions discrétionnaires. Dans cette optique, la gouvernance repose essentiellement sur un ordre juridique à prédominance économique».
La seconde conception présuppose au contraire «l’existence d’objectifs communs, que ceux-ci soient de nature économique (croissance, plein emploi, expansion des échanges, développement, stabilité monétaire) ou non (maintien de la paix, protection de l’environnement). La question de la gouvernance se définit donc à partir de buts que les nations se fixent d’atteindre ensemble, qui peuvent avoir été fixés ex ante».
Quelles formes institutionnelles pour la gouvernance ?
Deux modèles polaires, que sont le gouvernement mondial et la coopérative des nations, sont en jeu, estime le rapport.
Le premier modèle, le gouvernement mondial, «se fonde sur la transposition au niveau global du type de gouvernement démocratique des États fédéraux. Il conduit donc à imaginer un gouvernement mondial doté de ses différents attributs, appuyé sur un corpus juridique unifié et surveillé par un parlement mondial».
Le second, qui n’est pas indépendant, est qu’en dépit des progrès de la solidarité internationale, «celle-ci reste fondamentalement une solidarité d’humanité, qui peut être productrice de droits, mais pas d’égalité».
Or, il ne pourra y avoir de gouvernement mondial, tant qu’il n’y aura pas de peuple mondial, pensent les auteurs, car en l’absence de démocratie représentative à l’échelle mondiale, le relais par la démocratie participative prend en revanche tout son sens.
5- Le système actuel de gouvernance globale, hérité de la Guerre froide, a donc besoin d’être réformé, affirme le rapport. L’action collective internationale «se heurte à une profonde crise de légitimité, tant sur le plan de la conception et de l’explication de ses objectifs, que sur les modalités de prise de décision et de mise en oeuvre de ces décisions. Elle souffre de ne pas bien prendre en compte de nouvelles questions qui préoccupent les citoyens, et qui relèvent d’une nature spécifique, celle des biens publics globaux».
Ces questions soulignent l’importance d’une réforme du système de gouvernance mondiale. Mais, une telle réforme ne peut être que graduelle, pensent les auteurs.
Aussi est-il essentiel, note le rapport, «de réfléchir aux grandes lignes de ce qui pourrait fonder une vision partagée de la maîtrise de la mondialisation, associant les sociétés civiles, et susceptible de restaurer la légitimité et l’efficacité de l’approche multilatérale».
Au niveau mondial, l’action se joue, selon le rapport, sur trois plans:
+ Un volet normatif et institutionnel, qui touche au rôle des différentes institutions multilatérales en termes de définition du mandat d’institutions spécialisées, et de gestion des conflits et des crises.
+ Un volet de gouvernance politique, où il s’agit de définir la vision, la stratégie et les priorités de l’action commune au niveau international, notamment en ce qui concerne l’intégration des pays en développement. «Cette gouvernance politique doit aussi permettre de reconnaître pleinement le fait régional et organiser la subsidiarité nécessaire».
+ Et un volet relatif à la légitimité démocratique. L’objectif est ici de «déterminer comment prendre en compte les revendications démocratiques des sociétés civiles, et comment préserver le droit à l’hétérogénéité des préférences collectives».
Pour cela, quatre actions semblent aujourd’hui prioritaires : établir une instance politique légitime, rééquilibrer l’architecture institutionnelle, impliquer les sociétés civiles et intégrer les pays pauvres.
Dans tout cela, l’association de l’ensemble des catégories de pays à la gouvernance mondiale s’impose précisément, affirme le rapport. D’abord «au nom d’arguments d’altruisme, d’éthique et d’équité, mais aussi pour lutter contre le désespoir et la tentation de radicalisme de populations qui ne perçoivent pas les bénéfices de l’organisation multilatérale de l’économie mondiale, et constituent un terreau privilégié pour les faux prophètes des guerres et du terrorisme, et enfin parce que l’efficacité dans le traitement d’un ensemble de questions, du commerce au financement international et à la lutte contre la criminalité, requiert d’associer les pays pauvres».
Yahya El Yahyaoui
Rabat, 11 Décembre 2008