«La démocratie en miettes: pour une révolution de la gouvernance»

Pierre Calame, Ed. Descartes & Cie, Paris, 2003, 334 p.

1- En introduction à son livre, l’auteur dit d’emblée ceci: «l’entrée dans le XXIe siècle n’a pas seulement été un changement de millénaire, mais aussi un changement d’ère. L’accélération des évolutions techniques et économiques, le changement d’échelle des interdépendances entre les sociétés, entre l’humanité et l’environnement, ont bousculé les systèmes de pensée et les institutions forgées au cours de l’histoire et qui assuraient, cahin-caha, les régulations nécessaires. Cette rupture conduit à laisser se déployer, sans limite et sans guide, les innovations scientifiques et les rapports marchands. Nos repères intellectuels, moraux et politiques traditionnels sont vermoulus, les solidarités traditionnelles émoussées sans que de nouveaux, à l’échelle planétaire, trouvent des principes et des institutions à partir desquels se fonder».

Dans ces conditions, affirme l’auteur, la priorité aujourd’hui «n’est ni la poursuite du développement scientifique et technique, du moins tel que nous les connaissons aujourd’hui, ni le prolongement de l’expansion des rapports marchands. La priorité, c’est la mise en place d’un socle éthique commun, sur lequel les peuples puissent s’entendre pour gérer leur interdépendance. C’est la conception, le déploiement et la mise en oeuvre de nouvelles régulations susceptibles de donner une âme, un sens, des règles, une équité et un avenir au village planétaire où nous cohabiterons par nécessité».

La démocratie, supposée être le principe selon lequel chaque être humain a voix au chapitre dans la gestion de la cité, à la définition et à la construction de l’avenir commun, semble connaître ces dernières décennies un destin paradoxal manifeste, estime l’auteur.

En effet, «le modèle de la démocratie représentative, par lequel les citoyens élisent librement leurs représentants, chargés d’administrer la société en leur nom, a surpassé tous ses rivaux jusqu’à occuper une position hégémonique, sinon dans les faits du moins dans la théorie. Toutefois l’exercice du pouvoir politique, par son échelle et son mode de fonctionnement, ne permet plus véritablement l’emprise des citoyens sur les affaires publiques, devenues affaires du monde».

En témoigne, précise-t-il, que tout ce qui oriente aujourd’hui notre avenir, en particulier les grands choix scientifiques et techniques, n’est pas soumis au débat public. L’organisation même de la scène et du débat politiques, l’exercice par les élus d’un pouvoir qui leur est délégué périodiquement, ne correspondent plus à l’état technique et culturel de la société, continue-t-il.

Il en résulte, ainsi, une baisse de confiance de la population à l’égard des élites politiques, une perte de crédibilité et de prestige de ses membres.

La démocratie triomphe, affirme-t-il, «mais c’est une démocratie en miettes».

Car, si «depuis deux siècles, l’État et l’espace national ont été, pour le meilleur et pour le pire, les cadres privilégiés des régulations publiques, politiques et sociales… cet apogée a été suivi d’un déclin tout aussi rapide». Le cadre de l’État et des politiques nationales, ne correspondait plus à la réalité et à l’ampleur des interdépendances mondiales, remarque l’auteur.

«Trop autoritaire, trop bureaucratique, peu ouvert à la diversité des dynamiques sociales, parfois plaqué sur des sociétés qui fonctionnaient selon un autre mode, souvent corrompu, à la fois trop grand et trop petit, l’État, après avoir été paré de toutes les vertus, s’est vu accuser de tous les maux».

L’ensemble a fourni un riche terreau où a cru et prospéré ce qu’il est convenu d’appeler la «révolution néolibérale», au sein de laquelle, l’Etat «a été sapé par un double mouvement. D’un côté, le mouvement de redistribution des compétences publiques au profit d’instances plus petites (le mouvement très général de décentralisation) ou plus grandes (le mouvement plus limité d’intégration nationale et la multiplication des conventions internationales). De l’autre, un amincissement de la sphère publique, avec la réduction des ambitions et compétences des États, et avec la privatisation des services publics».

C’est autrement,  pense l’auteur, le phénomène irréversible de la mondialisation, le développement des interdépendances de tous ordres à l’échelle planétaire, qui constituera au XXIe siècle le facteur structurel décisif de remise en cause du rôle de l’État, tel que nous l’avons connu jusqu’à la dernière guerre.

Par conséquent, «le temps n’est plus où des sociétés de petite taille et se gérant de manière autonome pouvaient, de proche en proche, mettre en commun ressources et compétences pour former des confédérations. Le raisonnement est maintenant inversé: nous partageons les ressources comme le destin d’une seule et unique planète, globalement fragile».

Tout procède, ainsi, de ce bien commun et de ces interdépendances, «à charge pour les différentes communautés de se partager la gestion de ce patrimoine». Et c’est effectivement dans ce contexte qu’apparaît, aux yeux de l’auteur, «la nécessité d’une révolution de la gouvernance».

Cette révolution comporte, pour lui, deux étapes successives: la première consiste à passer de l’idée de «gestion publique» ou d’État, à celle de gouvernance. La seconde part du constat que la gouvernance actuelle est inadaptée aux besoins actuels de nos sociétés. D’où la nécessité d’un nouveau cadre de pensée, de nouveaux principes directeurs, pour la mise en place d’une forme améliorée de gouvernance, affirme l’auteur.

Il s’arrête sur le mot de gouvernance (nous revenant du terme américain «governance») pour noter qu’il a été vulgarisé à propos du secteur privé, pour désigner l’ensemble des techniques d’organisation et de gestion de l’entreprise. Sa transposition aux affaires publiques a procédé d’une pure approche néolibérale, visant à «réduire et circonscrire le champ de l’action publique, via la connotation normative des recettes de ‘bonne gouvernance’, imposées par la Banque mondiale, le FMI puis l’Union européenne comme conditions à leur soutien».

Dans la gouvernance, comme dans les principes de «bonne gouvernance», l’on trouve les exigences élémentaires de la démocratie que sont l’accès à l’information, le devoir des gouvernants de rendre compte, afin que les citoyens aient prise sur les décisions qui les concernent directement au plus proche de leur vie quotidienne. On y trouvera aussi, le cadre juridique et institutionnel proprement dit, renvoyant en amont, aux représentations que se font les acteurs et en aval, à la pratique réelle des institutions.

La gouvernance englobera ainsi, les notions de législation, de droit, de politique, d’institutions et de gestion publiques, mais elle s’intéresse aussi et surtout à «la manière dont les choses fonctionnent en réalité, et cette manière tient à la fois, en amont des institutions, aux représentations que se fait la société du pouvoir ou aux conditions dans lesquelles une communauté s’institue, en aval, au détail du fonctionnement des procédures, à la mentalité et aux enjeux de ceux qui les font fonctionner, à la pratique des relations entre les agents de la fonction publique et les citoyens, aux formes de coopération qui se nouent ou ne se nouent pas entre les acteurs, à la façon dont s’organise la société en corporations, communautés, associations».

La gouvernance n’est donc, pas un fait nouveau, une manière neuve de concevoir et gérer l’action publique, mais plutôt un regard nouveau sur une réalité préexistante. C’est la raison pour laquelle, chaque société, chaque grande civilisation a donné naissance à une tradition spécifique de la gouvernance,  note l’auteur.

La gouvernance est par nature et par vocation un système d’évolution lente, dit l’auteur, et «ce ne sont pas, dans ce système, les organisations et le droit qui évoluent le plus lentement mais les représentations, les formes de pensée et les corps sociaux qui les incarnent».

Cela a été de tout temps, et l’est davantage de nos jours, même si «les interdépendances ont changé d’échelle, la nature de l’économie a changé, l’interaction entre les différents problèmes est devenue la règle, la révolution de l’information a bouleversé aussi bien les processus de production que les conditions d’accès au savoir ou l’exercice de la démocratie, la question des équilibres écologiques planétaires est devenue centrale, de nouveaux acteurs globaux sont apparus, l’affrontement entre capitalisme et communisme a provisoirement pris fin».

2- Le livre comporte deux grandes parties, traitant non seulement de ce que l’auteur appelle «crise de la gouvernance», mais aussi de cette «nouvelle» gouvernance que l’auteur appelle de ses vœux, pour le XXIe siècle.

+ En première partie («Le déphasage de la gouvernance actuelle et les ferments d’un renouveau»), l’auteur précise que «la gouvernance telle que nous la connaissons actuellement, centrée sur l’État et les services publics, est attaquée de toutes parts. Elle semble décidément déphasée à l’égard de la société présente et plus encore, à l’égard des défis qui nous attendent. Elle est en crise».

L’analyse du déphasage de la gouvernance actuelle s’organise, pour l’auteur, autour de quatre thèmes:

Le premier concernerait les révolutions scientifiques et techniques qui «nous font entrer dans une ère nouvelle aussi bien par l’échelle des problèmes, que par la nature, ou par les modalités possibles d’exercice de la démocratie».

Le second est que «faute de créer des régulations publiques adéquates, la mondialisation est abandonnée actuellement au marché. D’où la confusion fréquemment entretenue entre mondialisation et globalisation économique».

Le troisième se rapporterait à une démocratie en crise, car «au moment où en apparence elle triomphe partout, elle se vide de sa substance, faute de s’exercer aux bonnes échelles, de s’intéresser aux problèmes essentiels, de conduire sa propre réforme».

Le quatrième est que les structures et les cadres de pensée de l’action publique sont inadaptés. «Leur fragmentation et leur culture les rendent peu aptes à traiter des problèmes complexes, à gérer les relations et les coopérations, à prendre en compte l’infinie diversité des situations».

Il ne faut pas, estime l’auteur, «inventer de toutes pièces un nouveau système, mais partir de ce qui est déjà en mouvement, bref des prémices, des signes avant-coureurs d’une révolution de la gouvernance».

°- Une gouvernance déphasée, qui peine à se réformer

Les révolutions scientifiques et techniques ont, aux yeux de l’auteur, introduit de profonds bouleversements dans les systèmes de production, et poussé à ce que certains appellent la dématérialisation de la technique.

En effet, la maîtrise de l’agencement des savoirs, des savoir-faire et des réseaux d’information, est devenue décisive dans le processus économique... Il en est résulté des possibilités nouvelles de délocalisation des activités de fabrication proprement dites, en même temps qu’une diminution de la part de cette fabrication dans l’ensemble de la valeur ajoutée. Le rapport de l’économie au territoire s’en est trouvé profondément transformé. La régulation de l’économie nationale, et l’organisation des rapports de force et d’intérêt des différents groupes sociaux, qui avaient joué un rôle central dans la pensée sur les régulations politiques, ont perdu beaucoup de leur importance face à une économie-monde, qui a fait qu’aux rapports de domination, se sont ajoutés des rapports d’exclusion.

L’enjeu est, à ce niveau, de taille, note l’auteur. «Soit l’humanité parviendra à réaliser un saut qualitatif, pour atteindre un nouveau degré de conscience et de développement, soit les rivalités, les convoitises, les identités, les prédations, les imprévoyances, les imprudences, les égoïsmes s’exaspéreront jusqu’à faire craindre le pire. Cet enjeu central place la gouvernance dans une perspective radicalement nouvelle».

°- Faute de créer des régulations publiques adéquates, la mondialisation est abandonnée au marché

L’auteur fait, à ce propos une distinction préliminaire essentielle: «La mondialisation, c’est la réalité et la conscience d’une communauté de destin de l’humanité, à la fois unie et profondément diverse. La conscience d’être ensemble sur le même bateau, une frêle biosphère dont toutes les parties se tiennent. La globalisation économique, quant à elle, est la domination des relations marchandes sur toutes les sphères de la vie sociale, légitimée par la croyance, propagée principalement par les pays riches, selon laquelle le progrès commun de l’humanité est assuré de façon automatique par la liberté du commerce, et par le progrès des sciences et des techniques».

La mondialisation est donc une donnée incontournable. Elle est source de crise, mais aussi une formidable occasion de progrès humain. Tandis que la globalisation, «comme toute doctrine économique et politique, doit être jugée lucidement à ses effets, mise en débat contradictoire dans ses fondements conceptuels et culturels et dans ses pratiques, non seulement par les instances officielles qui ont un intérêt direct à son développement, mais aussi par les peuples et les groupes sociaux qui en subissent les effets concrets, tant négatifs que positifs».

°- La démocratie est en crise

A ce niveau, l’auteur estime que «dans un contexte de mondialisation, de croissance des interdépendances, où la démocratie et la scène politique continuent à s’organiser presque exclusivement à l’échelle nationale, la crise de la démocratie est profonde au moment même où, idéologiquement, celle-ci est devenue la référence universelle obligée».

Il considère que «le monde politique sera en crise tant qu’il n’arrivera pas à reformuler des perspectives claires de gouvernance, du local au mondial», en remettant en cause les principes longtemps tenus pour des évidences, notamment pour ce qui est du partage des compétences entre les différents niveaux de gouvernance.

Il est vrai, pense l’auteur, que le politique se définit comme le détenteur du sens, mais il n’est pas moins vrai, qu’il a du mal à partager de manière authentique la réflexion et la responsabilité sur le sens.

C’est la raison pour laquelle, l’auteur appelle à une véritable révolution au niveau de la pensée, pour parer aux éventuelles crispations identitaires, et sortir des oppositions classiques (type Etat-marché par exemple) qui ne prennent pas en compte l’émergence des biens publics, du bien commun, bref de la coresponsabilité.

Par ailleurs, estimant que la complication est une propriété qui n’est pas relative aux systèmes eux-mêmes, mais à notre relation à ces systèmes, l’auteur pense que la question du partenariat entre l’État (en tant que construction historique, et pas seulement légale) et les autres acteurs, est de plus en plus primordiale.

+ En deuxième partie («Les principes communs de la gouvernance pour le XXIe siècle»), l’auteur pense que les prémices du renouveau de la gouvernance «ont toutes en commun de contester ce que l’État wesphalien avait de trop dogmatique, et de trop exclusif. Elles invitent à un effort de retour aux sources, à partir de la question posée plutôt que de la réponse que nos sociétés lui ont donné à un moment de leur histoire. Elles déconstruisent les fausses évidences. Elles apportent de la créativité, de la souplesse, de la diversité. Elles font bouger les frontières de toutes natures. Elles comblent les vides que n’ont pas su remplir les relations interétatiques. Elles ouvrent des perspectives nouvelles».

Or, pense-t-il, «pour qu’il y ait communauté, il faut encore qu’il y ait un véritable contrat social entre les acteurs, que chacun d’eux se reconnaisse à l’égard de la communauté tout entière, des responsabilités proportionnées à ses droits», et c’est effectivement la première fonction de la gouvernance, de son point de vue.

Pour ce faire, il ne suffit pas à la gouvernance d’être «légale», elle doit être aussi jugée «légitime». Les actes de la puissance publique et les contraintes qu’elle impose, ne peuvent se contenter d’être sanctifiés, ni même sanctionnés par un vote. Ils doivent aussi être jugés nécessaires et efficaces.

Par conséquent, «la clé de la gouvernance de demain, ce n’est plus le principe de répartition des compétences entre niveaux, mais au contraire celui de coopération entre niveaux».

Si l’on définit la gouvernance comme l’ensemble des régulations qui permettent à une société de vivre durablement en paix, et de garantir sa pérennité à long terme, «il n’est, au XXIe siècle, de gouvernance que mondiale», observe l’auteur.

Et puisqu’en l’état actuel de l’humanité, toute gouvernance procède en dernier ressort d’une gouvernance mondiale, que cette gouvernance mondiale ne peut qu’avoir une base contractuelle, et que cette base contractuelle est fondée sur des principes éthiques, «alors l’adoption des principes éthiques communs pour notre temps, devient décisive».

Il en est de même, dit en passant, de la question de la citoyenneté, à propos de laquelle l’auteur note qu’elle sera fondamentalement plurielle au XXIe siècle, car «chacun sera inévitablement citoyen d’une communauté restreinte, d’un État, mais aussi d’une région du monde, et de la planète tout entière. Ce ne peut pas être l’un ou l’autre, ni l’un contre l’autre, mais l’un avec l’autre».

C’est la raison pour laquelle, la liaison entre la légitimité (domaine des représentations), la légalité (domaine du droit) et l’efficacité (domaine de la performance) est et sera au coeur de la gouvernance de demain, estime l’auteur.

Il en est de même de la gouvernance mondiale, où la gestion des relations entre les défis, entre les acteurs et entre les niveaux de gouvernance est au coeur des crises actuelles: «dans un monde de l’interdépendance, chaque événement est à la fois local, produit par la combinaison de causes, de facteurs et d’acteurs particuliers, et global tant par les influences qu’il subit que par les impacts qu’il provoque».

De quelque côté que l’on se tourne donc, l’articulation entre niveaux est au coeur de la gouvernance: «comme la main organise les relations entre les doigts, la gouvernance organise les relations entre les acteurs sociaux».

La réflexion sur les prémisses et les prémices d’une révolution de la gouvernance nous invite par ailleurs, note l’auteur, «à sortir de la congélation idéologique, à déconstruire les oppositions trompeuses, à cesser de chercher des coïncidences automatiques entre une fonction à remplir et l’organe qui la remplit, à examiner si les systèmes idéologiques sont encore en phase avec l’évolution de la société».

Par conséquent, ce n’est pas la nature privée ou publique d’un acteur qui détermine la nature de sa responsabilité, mais tout simplement la nature de l’impact de son action.

C’est dire que réduire la sphère publique à l’action des acteurs publics, c’est «appauvrir la société, en la privant de multiples moyens plus efficaces d’atteindre ses objectifs, de la même manière qu’en imposant des règles uniformes, on la prive des fruits de sa propre créativité».

D’un autre côté, et décrivant les prémices de la révolution de la gouvernance, l’auteur mentionne «la redécouverte des territoires, et du local à la fois pour le fonctionnement économique lui-même, pour la gestion des ressources naturelles, pour le renouveau de la démocratie, et pour la mise en place du partenariat entre acteurs».

Le territoire local est, insiste l’auteur, la véritable brique de base de la gouvernance, l’unité élémentaire à partir de laquelle tout l’édifice se construit, du local au mondial.

Aussi «faut-il commencer par lever l’hypothèque d’une conception atrophiée du local, qui vise à en faire une sorte d’annexe inodore et sans saveur, un accessoire nécessaire mais somme toute secondaire, du grand mouvement de globalisation économique».

La formule «penser globalement et agir localement», fort séduisante et séductrice de surcroît, est pour l’auteur profondément perverse. «Elle laisse à penser que c’est seulement à partir de données globales que l’on peut penser et, d’une certaine manière, elle invalide d’avance une pensée qui naîtrait du local, et ne serait pas rattachée à des organisations internationales».

Pour penser les relations, on ne peut que «penser avec ses pieds», à partir des réalités locales, précise l’auteur.

C’est dire que, face à la crise des grands systèmes, les Églises, les syndicats, les partis, qui assuraient jusqu’à présent la médiation entre les individus et la société, «le territoire est devenu la médiation essentielle entre les individus et la société».

C’est dire aussi que l’on ne conduit pas une révolution conceptuelle, culturelle et institutionnelle de cette importance, sans que l’on commence, d’une part, par mettre en place des institutions et des règles (puis prendre les décisions politiques et financières, que les institutions sont chargées de mettre en œuvre) et sans, d’autre part, mettre la gestion des ressources humaines au coeur de la stratégie de changement.

Tout l’enjeu est celui du «passage d’une démocratie de procédures, fixant le lieu et les formes de la décision, à une démocratie de processus, où s’identifient les grandes étapes de l’élaboration, de la mise en oeuvre et de l’évaluation d’un projet collectif. Ce que j’appelle le cycle de la gouvernance».

En fait, en système de régulation de la société, la gouvernance s’attache nécessairement à «capter et relier les informations permettant de produire un diagnostic permanent de l’état du système, de mesurer les échanges internes et externes, et de prendre des mesures correctrices nécessaires. La structure, la qualité et la disponibilité publique de ces informations sont donc un enjeu décisif de la gouvernance».

Or, on observe, dans la gouvernance actuelle, plusieurs limites du fait que la production de l’information demeure sous le contrôle des institutions, et ne peut par conséquent, échapper aux représentations et aux enjeux de pouvoir de ces institutions.

En même temps, «l’extrême abondance de l’information disponible crée un effet de saturation, de brouillage, de bruit»…l’enjeu de la démocratie s’en trouve déplacé: c’était hier l’accès à l’information, ce sera demain la structuration, la sélection et la synthèse de l’information.

La gouvernance est liée, par ailleurs, au temps aussi sûrement qu’elle est liée à l’espace. Elle y est liée par cette double dimension de tout système de régulation: assurer la stabilité et la cohésion, permettre l’évolution choisie et résister à l’évolution subie.

«Gouverner c’est prévoir», rappelle l’auteur. Mais prévoir ne signifie pas être sûr, et maîtriser ne signifie pas connaître. C’est aussi être conscient des ignorances ou des incertitudes.

La science, conclut-il, a la réputation de créer des connaissances certaines, et de réduire par conséquent les risques. Il n’en est pas toujours le cas (du moins au cours des cinquante dernières années). Car, «si la science améliore dans certains domaines nos capacités prédictives, la techno-science crée de son côté des situations radicalement nouvelles, qui interagissent avec les autres, dans des conditions largement imprévisibles».

Yahya El Yahyaoui

Rabat, 17 Mai 2007